LA DIRECCIÓN DEL TRABAJO Y SUS FUNCIONARIOS CLAVE EN LAS RELACIONES LABORALES.

La Dirección del Trabajo: misión legal e intervención política de sus funcionarios clave en las relaciones laborales
Funciones y obligaciones
Tareas fiscalizadoras e interpretativas condicionadas
por la política económica
Intervención sindical y estatutaria
Desfiguración de un órgano público esencial
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Órganos estatales y apariencias
Una extendida creencia, albergada en muchos trabajadores y dirigentes sindicales, es que la Dirección del Trabajo -y otros organismos estatales- envuelven entidades independientes o neutrales del poder político, ajenas a los anhelos de control social, desvinculadas de las directrices ideológicas y económicas del gobierno de turno[1].
   La realidad es otra; el papel político –protección del régimen económico- que se comprueba en altos funcionarios de dicha institución, significa un tema de importancia. Más aun cuando la conducta de este órgano público esencial repercute directamente en los intereses de los trabajadores. Poseyendo en Chile un poderosísimo elenco de herramientas legales para cumplir su real misión, carece de la voluntad de ejercerlas o aplicarlas, incluso con violación de la ley
[2].
   Se trata de conductas dirigidas al desentendimiento, al “dejar hacer patronal”, y orientaciones oficiales, impartidas a los trabajadores que, en términos económicos aumentan su rendimiento para el empresariado, y en términos políticos su obediencia al régimen imperante
[3].
La impunidad de estas prácticas ha sido facilitada por la confianza y credulidad que, por causas histórico-políticas, muchos dirigentes sindicales poseen en la aparente rectitud y sabiduría de la señalada Dirección. Asimismo, es cómplice la idea, tan extendida como equivocada, de que son únicamente las leyes las causantes de la situación desmedrada de la clase trabajadora, sin prestar atención sobre si el respeto de los derechos laborales (que aún palpitan) es fiscalizado o no.
   La legislación obliga a esta entidad a operar activamente. El Convenio 81, de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, definiendo la misión fundamental del sistema de Inspección del Trabajo, ordena que comprende “velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre las horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y bienestar, empleo de menores y demás disposiciones afines”
[4]. Interpretando esta disposición jurídica internacional, la propia OIT expresa que no se ha querido hablar simplemente de verificar o de promover la aplicación de las disposiciones legales; al utilizar la expresión “velar por el cumplimiento de las disposiciones legales”, se procura destacar que “estas palabras indican claramente que incumbe a la inspección del trabajo obtener su aplicación efectiva”[5].
Más aun, una importantísima misión (Convenios 81 y 129, de la OIT), comprende “poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes”. Esta obligación impuesta a la Inspección del trabajo en su conjunto, desde los inspectores de base hasta sus superiores de más alto rango, completa el mandato que la convierte [debería convertirla] en un agente activo de progreso social, más cuando el conocimiento que los inspectores tienen de los problemas y situación de los trabajadores, los pone en condiciones de alertar a las autoridades públicas
[6].
 Pero seríamos injustos si radicáramos todas las causas del desamparo de los trabajadores en la conducta de esta entidad. Normas legales, elaboradas con sigilo, han acentuado la desprotección de aquellos y reducido su ya estrecha esfera de libertad. En verdad, la desfiguración de la Dirección citada, y del Derecho del Trabajo chileno, es alentada por el poder político y económico.
Recordemos que el artículo 161 del Código permite cualquier despido alegando “necesidades de la empresa”; aunque luego el despedido acredite ante un tribunal que la causal invocada era falsa, la marginación laboral se mantiene, patentizando la hipocresía legal. Tal efecto no es casual: estaba así deseado y previsto, conforme lo evidencia el Párrafo 8º de la Exposición de Motivos de la ley 19.010, que la inventó (Mensaje Presidencial 100, de 1990). Frente a tan expedita vía para marginar trabajadores y destruir asociaciones sindicales infundiendo el miedo al despido, a las organizaciones sindicales no les quedó otro camino sino crear un especial método para mantener el fuero de los trabajadores perseguidos. Este consiste en elecciones periódicas de directorio (cada quince días, el lapso máximo del fuero preelección), generadas por renuncias voluntarias de directores, proyectando, así, el campo protector del fuero en el tiempo.
   Indignados ante tan “grave fraude a la ley”, el grupo empresarial y sus colaboradores oficialistas tenían que reaccionar, modificando el Código. En 1999, a través de una desapercibida ley (19.630), añadieron un nuevo inciso al artículo 238, limitando el señalado fuero a solo dos por año calendario. Atentos y diligentes para defender el ejercicio de la arbitrariedad patronal (la “flexibilidad en el empleo”); desentendidos para tutelar la estabilidad en el trabajo y el derecho de sindicación regulando el despido por “necesidades de la empresa”.
Curioso: por una parte, la Dirección del Trabajo elabora informes y estudios que evidencian la destrucción sindical, proyectando, ante la dirigencia, la imagen de gran preocupación por tales temas; por la otra, no cuestiona ni hace presente tales obstáculos, generados por la propia acción oficial y legislativa (art. 5, letra o, del dfl. 2, de 1967,Orgánico del Servicio).
La incorporación de acciones de “buenos oficios” en la negociación colectiva (ley 19.759, de 2001), nada ha variado la situación de los trabajadores; en la práctica, ha operado como disuasivo de la huelga, pero sin beneficios que lo justificaren.
   Lo último: permiten ahora que los patrones, con acuerdo del trabajador despedido (el cual, sabemos, está muy limitado para elegir), fraccionen el pago, no sólo de la indemnización por años de servicio, sino, incluso, de las remuneraciones adeudadas (ley 20.058, de 2005). Algo inconcebible, hoy se permite. Más incluso, que se proponga eliminar el deber legal de indemnizar a cada trabajador dependiente despedido, derecho adquirido por el sector trabajador hace casi cien años, alegando como justificante la imperante realidad de no pago en algunos casos (en verdad, fruto de la propia desidia gubernamental en fiscalizar), y la situación económica de la mediana empresa (causada en gran parte por la propia política tributaria y económica). Así, invocan como fundamentos, situaciones de impunidad empresarial y limitaciones económicas, realidades fermentadas por la propia política gubernamental, esto es, lo que ellos mismos han sembrado.
   El extenso paro de los funcionarios de la citada Dirección (año 2004), con goce pleno de remuneraciones, les trajo mejoramientos substanciales, de lo cual nos alegramos. Tal experiencia de los funcionarios públicos debería alentar a ejercer sus derechos al trabajador dependiente privado, en cuanto legitima las peticiones laborales de este último sector.
   Deseamos que las páginas que siguen sirvan, tanto para comprobar la importancia de un órgano contralor, lo grave de su desfiguración y el daño generado al Derecho del Trabajo chileno, cuanto para verificar cómo funcionarios, e intelectuales, se desentienden de sus obligaciones y “dejan hacer” al sector patronal.
El contenido esencial de las páginas siguientes ha sido actualizado a septiembre de 2007.

ahm.
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I-. LA DIRECCIÓN DEL TRABAJO,
ÓRGANO FISCALIZADOR DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEGISLACIÓN LABORAL
Fruto de la creciente acción social generada por el pujante movimiento laboral desde fines del siglo XIX, ya a principios del siglo XX diversos Estados debieron elaborar y poner en práctica un conjunto de disposiciones legales destinadas tanto a limitar la arbitrariedad de los empleadores en los centros productivos y de servicios, cuanto a proteger la salud de sus trabajadores dependientes.
En Chile, promoviéndose el valor de la persona del trabajador, el Estado debió asumir un rol activo en las relaciones entre éste y el empleador, buscándose disminuir la desigualdad real que en dicha relación se presenta. Así, son impulsadas y adquieren vigencia algunas normas, muy básicas, sobre salas cuna, accidentes del trabajo, sillas en los establecimientos industriales y comerciales, y otras
[7], preceptos que posteriormente serán complementados y perfeccionados. Sin embargo, no sirviendo las normas que reconocen derechos o establecen garantías si no se hacen respetar y cumplir en la realidad cotidiana, y considerando que tales disposiciones jurídicas implican gastos y límites a la voluntad empresarial, resultó evidente en los diversos países en los cuales se desarrollaba esta corriente social, cultural y legislativa, que se requería de un organismo especializado para controlar, para vigilar su cumplimiento.
Constituye un organismo dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, establecido formalmente en 1924, aunque la existencia de los inspectores del trabajo es anterior
[8]; su actual regulación y estructura legal, salvo alteraciones menores, proviene del año 1967 (decreto con fuerza de ley 2).
El fundamento, el contenido y los objetivos nítidamente sociales de este órgano público se revelan en la Exposición de motivos o Mensaje que antecede al texto oficial, del mismo año 1967, y que reproducimos en seguida. Nótese las argumentaciones de sus creadores oficiales, las cuales evidencian el espíritu que da vida y que justifica la existencia de la entidad, y la acción de sus funcionarios.
“DECRETO CON FUERZA DE LEY 2, de 1967
MINISTERIO DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL
Dispone la reestructuración y fija las funciones de la Dirección del Trabajo
Considerando:
1.- Que para alcanzar un adecuado desarrollo económico y social del país, es función primordial del Estado, velar por la correcta aplicación de las leyes que garantizan los derechos sociales de los trabajadores;
2.- Que la Dirección del Trabajo es el organismo creado por ley para supervigilar la aplicación de estas leyes y realizar las demás funciones tendientes a asesorar al Supremo Gobierno en el desarrollo de la política social;
3.- Que la importancia cada vez creciente de esta legislación, dado el desarrollo industrial y agrícola y la activa participación del trabajador en este proceso, hace necesaria la existencia de un organismo ágil y capaz de realizar convenientemente la labor técnica y fiscalizadora respectiva;
4.- Que lo anteriormente expuesto aconseja modificar la estructura de este Servicio, reemplazándolo por una Dirección del Trabajo dotada de los medios convenientes para el cumplimiento de sus finalidades de interés público;”
Respecto de sus principales funciones, el artículo 1 del referido decreto con fuerza de ley 2 las expresa de modo muy claro, al establecer que:
“La Dirección del Trabajo es un Servicio técnico dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social con el cual se vincula a través de la Subsecretaría del Trabajo.
Le corresponderá particularmente, sin perjuicio de las funciones que leyes generales o especiales le encomienden:
a) La fiscalización de la aplicación de la legislación laboral;
b) Fijar de oficio o a petición de parte por medio de dictámenes el sentido y alcance de las leyes del Trabajo;
c) La divulgación de los principios técnicos y sociales de la legislación laboral;
[9]
d) La supervigilancia del funcionamiento de los organismos sindicales y de conciliación, de acuerdo con las normas que los rigen, y
e) La realización de toda acción tendiente a prevenir y resolver los conflictos del trabajo.”
[10]

Señalemos, igualmente, que a este organismo público le corresponde fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones patronales de declaración y pago efectivo de las cotizaciones previsionales descontadas a sus trabajadores dependientes, dentro del plazo legal[11].II.- ALGUNOS MEDIOS LEGALES PARA CUMPLIR
SU FUNCIÓN BÁSICA

Constituyendo misiones esenciales el control o fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y la ejecución de toda acción tendiente a prevenir y resolver los conflictos del trabajo, entre los variados mecanismos que la ley entrega a sus directivos y funcionarios para desenvolverlas, indiquemos:
1.- Sus funcionarios tienen el carácter de ministros de fe respecto de los hechos constatados en el ejercicio de sus funciones; es decir, se presume legalmente la veracidad de sus testimonios (art. 23 del decreto con fuerza de ley 2, de 1967).


2.- Pueden visitar los lugares de trabajo a cualquier hora del día o de la noche, debiendo los patrones otorgarles todas las facilidades para que cumplan sus funciones, permitirles el acceso a todas las dependencias o sitios de faenas, facilitarles las conversaciones privadas que deseen mantener con los trabajadores y tratar personalmente con los inspectores los problemas que deban solucionar en sus cometidos (art. 24).

3.- Pueden actuar de propia iniciativa, e incluso fuera de su territorio jurisdiccional (de Arica a Punta Arenas, por ejemplo), cuando sorprendan infracciones legales o cuando sean requeridos por personas que se identifiquen debidamente (art. 27).

4.- Pueden requerir el auxilio de la fuerza pública para el desempeño de sus funciones, debiendo el Cuerpo de Carabineros proporcionarla de inmediato (art. 26).

5.- Pueden citar a empleadores, trabajadores, dirigentes o a cualquier
persona, en relación con problemas de su dependencia, para procurar solución a asuntos que se les sometan, o que deriven del cumplimiento de la ley o para prevenir posibles conflictos.
La comparecencia puede ser personal o mediante mandatario o apoderado con amplias facultades otorgadas por escrito. Si se estima indispensable, la comparecencia debe ser personal (art. 29)

[12].

6.- Pueden requerir de los empleadores, patrones, representantes o de sus organizaciones toda la documentación necesaria para efectuar las labores de fiscalización, incluyendo los libros de contabilidad de la empresa (arts. 24 y 31).

7.- Pueden ordenar la suspensión inmediata de las labores que, a su juicio, constituyen peligro inminente para la salud o la vida de los trabajadores y cuando constaten la ejecución de trabajos con infracción a la legislación laboral.
En este caso, los trabajadores continuarán recibiendo sus remuneraciones, considerándose como efectivamente trabajado, para todo efecto legal, el período de suspensión (art. 28). Los inspectores del trabajo están especialmente obligados a efectuar las denuncias por infracciones a las normas sobre protección de los trabajadores (Código laboral, arts. 184 y 192), normas de gran importancia y cuyo respeto evitaría numerosas desgracias. La citada Dirección debe fiscalizar el cumplimiento de normas de higiene y seguridad en el trabajo. Consecuentemente, puede controlar el cumplimiento de las medidas básicas legalmente exigibles relativas al adecuado funcionamiento de instalaciones, máquinas, equipos e instrumentos
[13].

8.- Pueden sancionar la reincidencia de infracciones a las leyes laborales con la clausura del establecimiento o faena, hasta por diez días (art. 34).

9.- Sabemos que el conocimiento y resolución de las infracciones por prácticas desleales o antisindicales corresponde a los Juzgados de Letras del Trabajo.
Sin embargo, sobre la investigación de acciones desleales o antisindicales, hasta el próximo 28 de febrero de 2008 rige el actual artículo 292 del Código laboral, es decir, es obligación de la Inspección del Trabajo denunciar al tribunal competente, “los hechos que estime constitutivos de prácticas antisindicales o desleales de los cuales tome conocimiento, y acompañará a dicha denuncia, el informe de fiscalización correspondiente. Los hechos constatados de que dé cuenta dicho informe, constituirán presunción legal de veracidad, con arreglo al inciso final del artículo 23 del decreto con fuerza de ley 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Asimismo, la Inspección podrá hacerse parte en el juicio que por esta causa se entable” (Código del trabajo, art. 292).
Desde el 1 de marzo de 2008, se conserva el deber de denunciar al tribunal competente los hechos que estime constitutivos de prácticas antisindicales o desleales de los cuales tome conocimiento (art. 292, inciso 4º); no obstante, el conocimiento y resolución de las infracciones por prácticas antisindicales o desleales se regulará según el procedimiento fijado en los artículos 485 y ss. del mismo Código. Esencialmente: “La Inspección del Trabajo, a requerimiento del tribunal, deberá emitir un informe acerca de los hechos denunciados. Podrá, asimismo, hacerse parte en el proceso.
Si actuando dentro del ámbito de sus atribuciones y sin perjuicio de sus facultades fiscalizadoras, la Inspección del Trabajo toma conocimiento de una vulneración de derechos fundamentales, deberá denunciar los hechos al tribunal competente y acompañar a dichas denuncia el informe de fiscalización correspondiente”
[14] (art. 486, incisos 4º y 5º). En este tema, recordemos que los derechos fundamentales amparados están limitados al marco fijado por el artículo 485 del Código.¿Qué entidad debe controlar su actividad?La fiscalización sobre las Direcciones regionales del Trabajo y de sus Inspecciones provinciales y comunales corresponde a cada Intendente regional y Gobernador provincial, es decir, a estos funcionarios de gobierno les está encomendado velar por el cumplimiento de las normas que rigen a este servicio público y, en general, a todo servicio u organismo público situado dentro de su territorio jurisdiccional[15]. En efecto, recordemos que corresponde al Intendente ejercer la coordinación, fiscalización o supervigilancia de los servicios públicos que operen en la región para el cumplimiento de la función administrativa (art. 2, letra j). Corresponde al Gobernador ejercer, de acuerdo con las instrucciones del intendente, la supervigilancia de los servicios públicos existentes en la provincia, para el cumplimiento de la función administrativa (art. 3). Los Intendentes y Gobernadores podrán solicitar de los jefes de los organismos de la administración del Estado sujetos a su fiscalización o supervigilancia, los informes, antecedentes o datos que requieran para dichos fines, debiendo éstos proporcionarlos oportunamente. Deberán poner en conocimiento de la Contraloría General de la República y del tribunal competente aquellos hechos que, con fundamento plausible, puedan originar responsabilidad administrativa, civil o penal en contra de algún funcionario de las instituciones sujetas a su fiscalización o supervigilancia (arts. 10 y 11)[16].Principios administrativos a los que debe someterseTengamos presente que, de acuerdo a normas de especial importancia, los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. La administración del Estado -incluida la Dirección del Trabajo- deberá observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas. Respecto de los funcionarios de la administración del Estado, «están afectos a un régimen jerarquizado y disciplinado. Deberán cumplir fiel y esmeradamente sus obligaciones para con el servicio», [...] y «deberán dar estricto cumplimiento al principio de probidad administrativa», que consiste «en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular» (DFL 1-19.653, artículos 28, 3, 7 y 52 [17]).
El Estatuto administrativo, cuerpo que regula la conducta de los funcionarios públicos, precisa tales normas, estableciendo como obligaciones de cada uno, entre otras, el orientar el desarrollo de sus funciones al cumplimiento de los objetivos de la institución y a la mejor prestación de los servicios que a ésta corresponden, y realizar sus labores con esmero, cortesía, dedicación y eficiencia. De igual modo, prohíbe a todo funcionario público «someter a tramitación innecesaria o dilación los asuntos entregados a su conocimiento o resolución, o exigir para estos efectos documentos o requisitos no establecidos en las disposiciones vigentes». Asimismo, deberá denunciar ante el Ministerio Público o ante la policía si no hubiere fiscalía en el lugar en que el funcionario preste servicios, con la debida prontitud, los crímenes y simples delitos y a la autoridad competente los hechos de carácter irregular de que tome conocimiento en el ejercicio de su cargo (DFL 29, artículos 61 y 84
[18]).
Papel importante poseen, también, las Secretarías Regionales Ministeriales del Trabajo y Previsión Social, cuyo titular representa al Ministerio en la respectiva región. Si bien es cierto las Direcciones Regionales del Trabajo dependen, jerárquicamente, del Director nacional del trabajo, para los efectos de la ejecución de las políticas, planes y programas de desarrollo regional, se subordinan, a través del respectivo Secretario regional ministerial, al Intendente regional (DFL 1-19.653, artículos 26 y 33).
Otras entidades fiscalizadorasPertinente es agregar que algunos preceptos especiales han encomendado, además de los funcionarios de la Dirección del Trabajo, a otras personas y órganos la denuncia de infracciones a determinados derechos y garantías laborales, atendiendo a la importancia de los bienes que se procura proteger:
1.- En materia de descanso semanal. Los inspectores municipales y el personal de Carabineros pueden denunciar las infracciones a sus normas ante la respectiva Inspección del Trabajo (Código laboral, art. 40).
2.- En lo que atañe a la protección a la vida y salud de los trabajadores, están especialmente obligados a efectuar las denuncias por infracciones a sus normas el personal de carabineros, los conductores de medios de trasporte terrestre, los funcionarios de Aduana, los encargados de las labores de carga y descarga en los puertos y los capitanes de naves mercantes chilenas o extranjeras (Código laboral, art. 192).
3.- Respecto de la protección a la maternidad, corresponde velar por el cumplimiento de sus normas también a la Junta Nacional de Jardines Infantiles (Código laboral, arts. 207 y 208).
4.- Sabemos que se ejecutan conductas al interior del mundo del trabajo, y que comprometen la integridad de niños y jóvenes, algunas de las cuales, además de su carácter de ilícito laboral, se han penalizado. En efecto, envuelve delito la ocupación de menores de dieciocho años en trabajos u oficios que los obliguen a permanecer en cantinas o casas de prostitución o de juego, y de menores de dieciséis años en trabajos nocturnos, entendiéndose por tales aquellos que se ejecutan entre las diez de la noche y la cinco de la mañana; la sanción penal también abarca al empresario, propietario o agente de espectáculos públicos en que menores de dieciséis años hagan exhibiciones de agilidad, fuerza u otros semejantes con propósito de lucro. Corresponde la denuncia judicial, por éstas y por otras acciones, a la Policía de Menores, dependiente del Cuerpo de Carabineros (ley 16.618, arts. 15 y 62)
[19].
En general, en ejercicio de la denominada acción pública tratándose de infracciones a las normas relativas al trabajo de menores de edad, cualquier persona puede denunciar ante los organismos competentes las infracciones relativas al trabajo infantil de que tuviere conocimiento
[20].
Es más, todo funcionario público debe informar a la Inspección del Trabajo respectiva, las infracciones a la legislación laboral de que tomen conocimiento en el ejercicio de su cargo (Código del trabajo, artículo 476).
Asimismo, reiteremos que debe denunciar, con la debida prontitud, ante el Ministerio Público o ante la Policía si no hubiere fiscalía en el lugar en que el funcionario preste servicios, los crímenes y simples delitos y a la autoridad competente los hechos de carácter irregular de que tome conocimiento en el ejercicio de su cargo (DFL 29, artículos 61 y 84
[21]). La ley procesal penal reafirma lo anterior, obligando a todo empleado público a denunciar los delitos de que tome conocimiento en el ejercicio de sus funciones y, especialmente, en su caso, los que noten en la conducta ministerial de sus subalternos. El plazo para formularla es dentro de las veinticuatro horas siguientes al momento en que tomaren conocimiento del hecho criminal (Código procesal penal, artículo 175, letra b), y artículo 176).III.- SU CONDUCTAComprobamos tanto las principales funciones que a la Dirección del Trabajo le corresponden, como, también, algunos de los mecanismos o medios con los que cuenta para realizarlas o cumplirlas. Es posible que ningún organismo público, en Chile, posea tan poderoso elenco de herramientas legales para cumplir su cometido básico, instrumentos suministrados hace ya varias décadas debido al impulso de los propios trabajadores.
Sin embargo, examinando la realidad laboral, incluso la de establecimientos y faenas situadas en el centro del país, a metros de las entidades públicas, constatamos graves violaciones empresariales sobre derechos laborales básicos, como lo es la limitación de las horas extraordinarias, la ley de la silla, la higiene y seguridad laboral, la declaración y pago efectivo en las respectivas instituciones de las cotizaciones previsionales y de salud descontadas a los trabajadores, la facultad de constituir y afiliarse libremente a una organización sindical, entre muchas. Entonces, ¿qué ocurre?, ¿por qué un organismo público con tales medios de acción, que posee un no escaso financiamiento, presenta tal grado de ineficacia en su misión más esencial?
Los factores que a continuación señalamos tienen participación directa en la situación imperante.
1.- Altos funcionarios de la Dirección del Trabajo instruyen
orientaciones irregulares sobre las relaciones laborales
No aludimos aquí a la hora de llegada a laborar de sus funcionarios, que hace algunos años motivó la emisión, por parte de la Subsecretaría del Trabajo, de una Resolución especial, para obligarles a ingresar, a sus labores, a más tardar a las 09.30 horas cada día
[22].
Nos referimos al enfoque que sus más altas autoridades vierten o proyectan sobre cómo abordar las esenciales tareas del Servicio. En efecto, invocando el llamado principio bipartista en las relaciones laborales se denota que solo serían sujetos o actores de las mismas los trabajadores y los empleadores, no correspondiéndole al Estado (y así a sus organismos) sino un papel secundario, relegado; dicen, así, que los problemas y conflictos originados en el trabajo dependiente deben ser resueltos únicamente por trabajador y patrón
[23]. Con tal política, por una parte se condena a los trabajadores a una desigual relación con el empresariado, por lo cual será prácticamente imposible (y la realidad así lo confirma) negarse a la imposición patronal, más si tenemos en cuenta que la legalidad laboral vigente en materia de causales de despido y negociación colectiva favorece nítidamente a los empleadores, de acuerdo con la llamada flexibilización de las relaciones laborales[24].
Asimismo, la aplicación de tal ideología, que exalta un papel secundario del Estado en materia laboral, quebranta directamente la propia legalidad que regula a dicho organismo público, legalidad que fue estructurada conforme a orientaciones de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, no siendo, por tanto, tan fácil alterarla (decreto con fuerza de ley 2, de 1967, art. 1).
Una confesión expresa la ubicamos en el Ordinario 5370/312, de 25 de octubre de 1999. En este dictamen, deslizan una afirmación reveladora de su proceder: “[La Dirección del Trabajo] estima aconsejable al caso procurar que cláusulas convencionales suscritas por ambas partes y que en la práctica han resultado lesivas para los trabajadores, sean modificadas o dejadas sin efecto razonadamente y por consentimiento mutuo de las partes involucradas, evitando intervenciones administrativas -que a la postre- pudiesen resultar más perturbadoras que la situación que se pretende remediar [sic]”. ¿No es, acaso, una confesión del lavado de manos institucional? ¿Dónde queda la obligación de fiscalizar el cumplimiento de la ley laboral?
2.- Dichas orientaciones repercuten especialmente en el
contenido de sus tareas fiscalizadoras e interpretativas
Poco importaría lo expresado si los lineamientos emanados del Ministerio, recién reseñados, no fuesen más que declaraciones aisladas. Pero no es así. Implican orientaciones sistemáticas, que los funcionarios de la Dirección deben seguir. Y por cierto que ello repercute en la acción cotidiana del señalado Servicio.
¿Fiscalizaciones o visitas de cortesía?Es cierto que de tarde en tarde se publicita la concreción de alguna campaña de fiscalizaciones. Sin embargo, por una parte curiosamente abarcan pequeñas empresas y talleres. Y, por otra, la eficacia de las fiscalizaciones no la entrega su número sino su intensidad, partiendo por la disposición y actitud del funcionario que las realiza. Tal vez nunca en Chile conocimos un comportamiento funcionario más comprensivo o justificatorio de la conducta empresarial. De allí, la imposición de horas extraordinarias, el trabajo infantil, la ejecución de labores que carecen de elementos de seguridad, la apropiación indebida de cotizaciones previsionales, las discriminaciones por causa de la afiliación sindical, en fin, son acciones ilícitas de generalizada perpetración, y cuyo desarrollo se nutre cada día más, en parte esencial gracias al clima de impunidad que impera[25].El no ejercicio de la medida de clausuraDesde hace muchos años está vigente la facultad de sancionar la reincidencia de infracciones a las leyes laborales con la clausura del establecimiento o faena (arts. 34 y ss. del dfl 2, de 1967, de Ministerio del Trabajo):
“En todos aquellos casos en que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar multas administrativas, las reincidencias podrán ser sancionadas, además, con la clausura del establecimiento o faena, cuando ello fuere procedente, hasta por diez días, que será aplicada por el Inspector que constate la reincidencia.
Se entiende por reincidencia la nueva infracción que se cometa dentro de los dos años siguientes a la fecha de la última multa o clausura.
La parte afectada con la orden de clausura podrá reclamar dentro de tercero día de ser notificada, ante los Juzgados del Trabajo y se sujetará al procedimiento establecido en el artículo 7° de la ley 16.455
[26].
Las clausuras a que se refieren los artículos anteriores se harán efectivas a contar desde el vigésimo día siguiente a la notificación de la resolución que la decrete. El Tribunal que conozca del reclamo a que se refiere el artículo precedente, podrá decretar la suspensión de la orden de clausura, siempre que se acompañen antecedentes que justifiquen su resolución.
Durante el período de clausura, que se estimará como efectivamente trabajado para todos los efectos legales, los empleadores y patrones estarán obligados a pagar a sus trabajadores las remuneraciones establecidas en sus respectivos contratos de trabajo. Si la remuneración es a comisión sobre las ventas, o si es por trabajo a trato, el sueldo o salario se determinará de acuerdo con el promedio ganado en los últimos seis meses, o en el tiempo efectivamente trabajado si fuere inferior” (dfl. 2, arts. 34 a 38).

Pese a significar normas amplias y claras, curiosísimas –risibles si no fuese por sus graves consecuencias- son las excusas oficiales para su no aplicación: que es una medida extrema, que en la práctica tiene poca eficacia, que según algunos fallos judiciales (que no individualiza), el conocimiento del reclamo a esta medida debe substanciarse según el procedimiento ordinario laboral, y que luego puede suceder que la medida sea dejada sin efecto
[27].
Envuelven alegaciones debilísimas; razonamientos que, de extenderse, lograrían que ningún aparato fiscalizador o policial hiciera nada, por temor a que, posteriormente, su acción fuese revertida por otro órgano.
Se nos ha enseñado que nadie puede beneficiarse de su propio dolo; sin embargo, por una parte el aparato oficial no aplica la facultad de clausura, y por la otra, nada hace para superar los alegados obstáculos jurídicos para su ejercicio; ningún intento administrativo ni legislativo para ello. Ninguno.
Negligencia y dolo en negociaciones colectivasLa ley ordena un determinado comportamiento; pero, muy diferente es la aplicación que de ella se hace. Mecanismos establecidos en la propia ley para reclamar la ilegalidad de la conducta empresarial en los procesos de negociación colectiva resultan ineficaces debido al comportamiento oficial.
En el ámbito de la negociación colectiva, es ilustrativo el comportamiento de la Inspección del Trabajo de San Antonio; por una parte, se ha negado a investigar acciones desleales de la parte patronal durante su transcurso, negativa sin respaldo legal, que precisamente colabora con la acción persecutoria hacia los trabajadores envueltos en la negociación.
Por otra parte, ejemplo nítido son los retrasos y las ambigüedades que exhiben las resoluciones de estos órganos
[28], que han permitido a los empleadores no suministrar al sindicato reclamante la información económica necesaria para su eficaz labor[29], a la cual tienen pleno derecho (Código laboral, art. 289, letra a, y 387, letra b).
Con fecha 4 de agosto de 1993, los sindicatos de la División El Salvador, de Codelco, reclamaron la ilegalidad de la respuesta patronal a su proyecto de contrato colectivo; la respuesta, que debió acoger tal reclamo, sólo se notificó con fecha 28 de octubre de ese año, es decir, dos meses después de que, apremiados por los plazos legales, los trabajadores debieran aprobar la última oferta del empleador
[30].
En 1992, el sindicato portuario Panul, de San Antonio, ejerciendo la facultad de reclamar por la ilicitud de la respuesta patronal en su proceso negociador, presentó reclamo de ilegalidad
[31]; el Inspector provincial de esa ciudad, Iván Rojas, ni siquiera lo tramitó pese a estar interpuesto en tiempo y forma. En 1994, el sindicato Emporchi, del mismo puerto, presentó un escrito de aclaración ante la citada Inspección, debido a la ambigüedad de la resolución que obligaba a la empresa a suministrar antecedentes; la misma Inspección, pese a carecer de tareas, demoró más de quince días en resolver, cuando ya era totalmente ineficaz su pronunciamiento[32].
No obstante, seríamos injustos si imputáramos responsabilidad exclusiva a dicha Inspección, y a su ya individualizado jefe. Que Rojas
[33], pese a las denuncias y reclamos de sindicalistas, haya permanecido por doce años como Inspector Provincial allí, revela que contó con la complacencia de Santiago.
La ausencia de voluntad para aplicar sus atribuciones volvió a comprobarse a fines de 1995, en Valparaíso, al momento en que la empresa Chiletabacos s.a., en cuyo directorio habíamos ubicado a Eduardo Aninat Ureta
[34] y Alberto Etchegaray Aubry[35], y al pinochetista Carlos Cáceres, exoneró a decenas de dependientes como castigo por hacer uso de la huelga legal. Pese a justificarse plenamente, en instante alguno la Dirección del Trabajo operó la sanción de clausura temporal, facultad que posee desde siempre.
En febrero de 2001, y en un caso extremo y vergonzoso, la Dirección Regional del Trabajo Valparaíso anuló una resolución emanada de una funcionaria de San Antonio, que había acogido un reclamo presentado por el sindicato en contra de la empresa de contenedores Terminal Barrancas s.a. (del grupo csav-saam), resolución
[36] que obligaba a la mencionada empresa a suministrarle variados documentos imprescindibles para justificar la negativa respuesta patronal a las peticiones de los trabajadores[37]. Dicha anulación, que restringió la obligación patronal a la entrega de solo dos documentos, alegó basarse en un dictamen de la propia Dirección, el número 4536/0319, del año 2000. Pero este dictamen, lejos de restringir o limitar el contenido del artículo 329 del Código laboral[38], dispone que el empleador, dentro del proceso de negociación colectiva tiene “la obligación de entregar a sus trabajadores información oportuna, pertinente y técnica, respecto de las condiciones y perspectivas actuales y potenciales de la empresa en que están insertos, elemento esencial para asegurar a éstos y a sus organizaciones el cumplimiento eficaz del derecho fundamental a negociar colectivamente” [39].
No se trata de restricciones y negligencias aisladas; integran un elenco de actos vinculados entre sí (quizá cuántos más hay en el país) que revelan una política sistemática de dejar hacer, dejar pasar, al sector patronal, por cierto que al poderoso. Tal orientación oficial es ratificada por un Instructivo de uso interno de la Dirección Nacional, el que, imponiendo el formato que deben tener las resoluciones oficiales que recaigan en reclamos de ilegalidad, denomina como facultad la que, según la ley
[40], es obligación de las Inspecciones, a saber, atender y resolver tales reclamos[41].
Acentuando los gravísimos efectos de tal impunidad, la conducta funcionaria permisiva alienta y estimula a los patrones, no sólo a continuar, sino a incrementar sus ilícitos, entre los que destacan la extorsión
[42], la coacción[43], la estafa laboral, las injurias y calumnias, y la apropiación indebida de cotizaciones previsionales. Urge un estudio sobre el comportamiento funcionario licencioso como factor criminógeno, esto es, generador de acciones delictivas; examen o atención que puede nacer de los trabajadores y sus intelectuales. No esperemos que estas graves manifestaciones delictuosas sean estudiadas por el grupo Paz ciudadana, sus políticos y su entorno mercurial. Para esta gente, los patrones no son delincuentes, ellos no delinquen, a lo más “se equivocan”, ni pensar que ellos sean peligrosos o antisociales.Se refleja también en la función interpretativaEn materia de interpretación de las normas que regulan el trabajo dependiente, esto es, en el tema de la determinación de su sentido y alcance, debe tenerse presente la formidable herramienta que posee la Dirección del Trabajo, cual es fijar el sentido y el alcance de las leyes laborales, por ejemplo, contrato individual, organizaciones sindicales y negociación colectiva. Un estudio que debería suministrar interesantes resultados será el que indague la adecuación, la dependencia que existe entre el criterio, el contenido de tal interpretación oficial, realizada por un equipo de abogados de la Dirección y cuya palabra final es producida por el Director Nacional, nombrado por el Ministro del Trabajo, respecto del modelo o régimen económico oficial impuesto. Veamos algunos casos:

a) Hasta la llamada reforma laboral de 2001, la ley, en materia de menciones obligatorias del contrato escrito de trabajo, requería la “determinación de la naturaleza de los servicios”, que prestará el dependiente
[44], constituyendo un derecho y una necesidad para la parte contratante trabajadora conocer plena y certeramente el contenido de la función, la prestación para la que se le contrata, al grado que es causal de despido inmediato el “incumplimiento grave de las obligaciones que impone el contrato” (Código laboral, art. 160, número 7). En 2001, concretando sus propósitos de extender las facultades patronales, alteraron el precepto que regula las cláusulas obligatorias del pacto laboral individual, añadiéndole un nuevo inciso: “el contrato podrá señalar dos o más funciones específicas, alternativas o complementarias” [45].
Ya antes de esa reforma, dictámenes del mencionado Servicio exhibieron extrema ambigüedad, permitiendo a los empleadores ejercer la denominada movilidad funcional de sus dependientes, que significa el poder de cambiarlos de tarea o función, o asignarles la que sea su voluntad. Tal movilidad funcional infringía e infringe principios jurídicos esenciales, tales como la certeza y determinación de la prestación contractual (tan querida y valorada en la esfera civil), pero es requerida por el vigente modelo económico, según confesión de los propios asesores de parlamentarios
[46].

b) Otro caso se localiza en materia de ejercicio del derecho de sindicación. Correspondiéndole al Estado de Chile velar por el cumplimiento de las normas laborales, y habiéndose comprometido internacionalmente a garantizar el derecho de sindicación, la Dirección del Trabajo se ha desentendido de un papel real en el amparo del libre ejercicio de este derecho haciéndolo respetar por los empleadores, omisión que a tantos dirigentes sindicales les consta en carne propia.
En verdad, queda como elemento publicitario y propagandístico el vínculo con la OIT y la ratificación de tratados internacionales: es letra muerta el contenido del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, de la ONU, ratificado en 1989 y publicado en el Diario Oficial el 27 de mayo del mismo año. Es más, no se aplica la propia legalidad interna y los propios dictámenes del Servicio, como lo son el artículo 2 del Código laboral y el dictamen 6371/376, de 25 de septiembre de 1991, del ya mencionado Órgano.

c) Tal vez el caso más ilustrativo se localiza en el contenido del dictamen 4203/196
[47]. Recordemos que el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, de la ONU, ya referido, en su artículo 7 ordena que “los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneración que proporcione como mínimo a los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie...”. Pues, la Dirección del Trabajo ha resuelto que “dentro de las facultades de administración que le competen, un empleador puede legalmente convenir distintas remuneraciones para trabajadores que cumplen funciones similares”. Es decir, para los mandarines, el Pacto señalado simplemente no existe; es decir, se muestra, pero no conviene que exista.
Revelando el compromiso oficial, el indicado dictamen, suscrito por María Feres, termina aconsejando a los dirigentes sindicales que tales problemas “pueden alcanzar una justa solución [sic] mediante la vía de la negociación colectiva...”. Esto es, un derecho consignado expresamente en un Pacto que es ley en Chile, es reducido, por el órgano estatal, al nivel de mera aspiración, que debe ser negociada.

Lo anterior nos recuerda que tanto la actividad de elaboración de normas jurídicas como la de interpretarlas y aplicarlas a cada caso concreto implican una elección, una opción, una decisión sobre su contenido y sus fines, su sentido y alcances, opción o decisión que realizan tanto sus creadores, al promoverla y aprobarla (o imponerla) como sus operadores, al invocarla y ejecutarla. Toda norma jurídica envuelve o contiene juicios de valor, ninguna es imparcial o neutra.
Está claro el camino adoptado en materia interpretativa.

d) Hechos burdos se produjeron en el año 2002. Decíamos, en párrafos anteriores, que, en el año 1998, la Dirección del Trabajo se pronunció
[48] sobre la índole jurídica de la remuneración denominada bono cargo (horas extraordinarias garantizadas), y bono nocturno, pactados entre el empresa Cosem Ltda., y el sindicato nacional de la misma empresa, en contrato colectivo. Resolvió que tales remuneraciones revisten el carácter de sueldo, debiendo, por tanto (consecuencia mayúscula), ser incluidos en el cálculo del sobretiempo respectivo.
A fines de 1999, atendiendo otro requerimiento de la esfera portuaria sobre la índole jurídica de las horas extraordinarias garantizadas, el mencionado Servicio entendió que ”en los hechos, la así denominada jornada extraordinaria garantizada tiene realmente todos los rasgos de una jornada ordinaria extendida [...]”
[49]. Sin embargo, en el año 2002, se desdice de lo resuelto, privando a tales remuneraciones de su carácter de sueldo. El influjo empresarial se hizo notar.3.- Descuidados respecto de las infracciones patronales;
atentos sobre la labor sindical y las acciones del trabajador
Intervención encubierta
El modelo oficial de estatutos y el control conductual
Simultanea y curiosamente, no se atenúa el control y la intervención en las estructuras internas de las organizaciones sindicales. Estas asociaciones poseen autonomía jurídica para elaborar el contenido de sus estatutos, esto es, la ley interna de cada organización, con la excepción de muy específicas menciones que dichos textos deben expresar, entre otras el nombre y tipo de sindicato, los requisitos de afiliación y desafiliación de sus miembros, y el valor de la cuota ordinaria
[50]. Esto, pese a que la reforma laboral 2001, acentuó el control estatal sobre estas entidades, obligándoles a crear organismos internos, potenciando minorías.
No obstante tal autonomía, aun mermada, la Dirección del Trabajo ha continuado suministrando a las organizaciones de base un texto denominado Modelo de estatutos, para que éstas lo adopten, texto oficial cuyas disposiciones sobrepasan las propias exigencias legales. Los estatutos sindicales, que deberían envolver una manifestación plena de libertad sindical, se ven, con ello, alterados gravemente.
Se tergiversa los fines de la ley, desfigurando los propósitos y el margen de libertad suministrado por la legalidad. Recordemos que el artículo 220 del Código establece un elenco de funciones y tareas encomendadas a la organización sindical. Una de ellas, importante por cierto, consignada en su número 11, envuelve propender al mejoramiento del nivel de empleo y participar en funciones de colocación de trabajadores.
Pues, la mencionada entidad estatal alteró el texto señalado, y en su ya citado modelito vigente, orienta a los trabajadores a bajar su perfil, transformando el citado precepto en “propender al mejoramiento de la calidad del empleo”
[51], dándole un sentido y alcance diferente, y más limitado, al mandato real.
Por otra parte, se establece, en varios preceptos, el dar amplia publicidad a los conflictos internos de los sindicatos en el proceso de censura al directorio; en esta materia, las disposiciones del citado Modelo han ordenado que se ubicarán carteles, conteniendo los cargos presentados contra el directorio por a lo menos la quinta parte de los afiliados, “incluso dentro del recinto de la empresa”
[52].
Actos destinados al señalado control sindical, se localizan también a nivel legiferante, confirmando que no estamos frente a una simple infracción funcionaria individual, sino a una política de gobierno que goza de colaboración parlamentaria. Recordemos que al Director del Trabajo le corresponde proponer ante el Supremo Gobierno “las reformas legales y reglamentarias relacionadas con el derecho laboral” (artículo 5, letra o, del d.f.l. 2). Atendiendo a tal misión, por una parte observamos cómo en 1999 se dictó, rápida y sigilosamente, la ley 19.630, alterándose el inciso final del artículo 238 del Código laboral, restringiendo a sólo dos veces por año calendario las elecciones de directorio, elecciones que eran el medio legal usado por los trabajadores para gozar de fuero constante y protegerse más eficazmente de acciones patronales. Sin embargo, ninguna cortapisa se le aplica a la libre facultad patronal de despedir con la sola invocación de las necesidades de la empresa, pese a que impera su uso fraudulento.
Quebrantan su justificación y legalidadComprobamos lo radicalmente distinta que ha sido la conducta respecto de la violación y desnaturalización sistemática de la facultad suministrada a los empleadores en el artículo 161 del Código del trabajo, para despedir trabajadores con la sola invocación de las necesidades de la empresa, establecimiento o servicio, mecanismo utilizado por los patrones para destruir sindicatos y marginar trabajadores que pretenden ejercer derechos básicos; lo mismo respecto de la actual posibilidad de renuncia de derechos fundamentales[53] una vez terminada la relación, por ejemplo, mediante despido.
No existe informe o documento alguno de la Dirección que haya hecho presente el abuso de tal instrumento de libre despido. Según los Convenios 81 y 129, de la OIT, es obligación de la Inspección del Trabajo “poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes. Esta obligación impuesta a la inspección del trabajo en su conjunto [...] completa el mandato que la convierte en un agente activo de progreso social. El conocimiento que los inspectores tienen de los problemas del trabajo y de la situación de los trabajadores, sobre todo en lo que respecta a la protección que les debe garantizar la legislación y la reglamentación sociales, los pone en condiciones de alertar a las autoridades públicas”
[54]. ¡Qué distinta es la realidad chilena!
Ironías aparte, debemos considerar que la propia Exposición de Motivos de la ley que introdujo tan diligente vía de marginación, en el año 1990
[55], confesaba que las normas propuestas “resguardan la necesaria flexibilidad y autonomía que debe tener la gestión empresarial, evitando mecanismos que impongan la inamovilidad, el reintegro obligatorio o las autorizaciones previas [de despido] para trabajadores sin fuero” [56]. Esto es, dicho precepto fue confeccionado de modo expreso para que el sector patronal opere, despidiendo libremente.4.- No cumpliendo adecuadamente su función esencial, la
Dirección del Trabajo actúa en áreas que no le corresponde
Altos funcionarios de este Servicio, mediante diversas vías, entre las que se cuentan cursos, charlas y seminarios, promueven ante el sector trabajador comportamientos que significan para éste renunciar no sólo a sus más importantes necesidades sino, también, a derechos fundamentales. Triste fama adquirió un abogado de Valparaíso, elevado a Director Regional del Trabajo, y luego promovido a Santiago: a principios de los años noventa, en ejercicio de su cargo, difundía ante los dirigentes sindicales que la Dirección del Trabajo no aplica las multas que la ley ordena, a los empresarios infractores en procesos de negociación colectiva, para que, así, esos dineros “sean repartidos por los patrones a los trabajadores”
[57].
Evidenciando que no se trataba de un capricho personal, sus sucesores en el cargo de Valparaíso, en los años 1994 y siguientes, se prestaron para difundir, en charlas sobre procesos negociadores, que “nada sacan los sindicatos con pedir más de lo que están dando los otros empresarios”, razonamiento extremadamente curioso. Así, perturbaron más aun las relaciones laborales, ya que el funcionario que lo transmitía, autorizó y entregó un formidable respaldo a los patrones para asumir dicho consejo; este adquiere enorme poder debido a la influencia que ejerce un representante del Estado
[58].
Se distorsiona la realidad, difundiendo un hecho falso (el límite o techo de aumento salarial); luego, se aprovechan de dicha falsedad al generalizarse tal autolimitación inducida. Un ejemplo, dramático por cierto, de la profecía autocumplida.
La libertad de contratación como falaciaCon estas auténticas –e ilícitas- imposiciones oficiales sobre porcentajes de mejoramiento económico, a la vez de promoverse actitudes de conformismo y resignación social en los trabajadores –tan queridas por el gran empresariado- se quebranta el básico derecho de éstos de graduar sus peticiones y requerimientos conforme a sus necesidades y a la situación económica concreta de la respectiva empresa. Igualmente, se reprime artificialmente aspiraciones laborales, dejándo en evidencia que no existe tal libertad para fijar las condiciones o el contenido esencial de los contratos colectivos. En realidad, personas que ejercen funciones clave dentro de la Dirección y del Ministerio del Trabajo intervienen, sesgada o solapadamente, para fijar el contenido de los instrumentos colectivos, no en función de los requerimientos de los trabajadores, ni siquiera en relación a las posibilidades reales de la respectiva empresa, sino en dependencia del régimen económico que han abrazado. Esta acción, ilícita, lejos de “prevenir y resolver los conflictos del trabajo” (como lo ordena el art. 1 del d.f.l. 2), les aplica cosmético, proyectándose falsas imágenes de tranquilidad laboral y satisfacción colectiva.
Agrava más los hechos, y nos implica a todos, el que la negociación colectiva sea, precisamente, uno de los pocos medios para modificar, en la base social, la injusta distribución de la riqueza.
5.- La Dirección del Trabajo como instrumento políticoEn los hechos, la Dirección del Trabajo ha ejecutado una tarea de control, de contención de las demandas laborales; es decir, una función netamente política. Esta utiliza la influencia social que proyecta el cargo funcionario de sus ejecutores sobre los dirigentes sindicales, quienes, convencidos de su obligatoriedad, de que “tiene que ser así”, transmiten luego este mensaje a la base laboral. Constituye una acción ideológica, que no corresponde ejercer a un aparato estatal, más cuando sus funciones legales son harto diferentes[59].
El fundamento social, y las obligaciones que la propia legalidad asigna a la Dirección del Trabajo la constituyen como un servicio público cuyas tareas son esenciales para velar por el respeto de principios y valores que, quiéranlo o no los grupos privilegiados, todavía palpitan en el Ordenamiento jurídico laboral: entre varios la no discriminación en el empleo y la libre sindicación. En efecto, aunque no se difundan ni se apliquen, tienen fuerza obligatoria plena en Chile varios cuerpos jurídicos internacionales, entre ellos el Pacto de derechos económicos, sociales y culturales, ya mencionado, texto que garantiza éste y otros bienes o valores de índole jurídico laboral. Tales principios y valores están reconocidos por normas que, pese al vendaval mercadista de moda, sobreviven, gracias al peso cultural y social que aún proyecta la dignidad del trabajo.
La misión jurídica entregada a dicho organismo público comprende responsabilidades mucho mayores que la de ser una mera oficina gratuita para firmar finiquitos, y harto distintas de las de un aparato de control o configuración del comportamiento de los trabajadores y de sus organizaciones.
Asimismo, muy ajena a sus tareas legales es la propagación sobre los sindicalistas de un artificioso complejo de culpabilidad; difundiendo, especialmente a principios de los años noventa, de que la responsable del desmoronamiento institucional en Chile fue la acción de aquéllos; que debía dejarse atrás el “paternalismo”, alentándose, así, un sindicalismo distinto al pujante en las décadas anteriores (precisamente aquel que logró los avances que hoy se pierden); en verdad, un sindicalismo domesticado y sometido.
En jornadas de capacitación no es raro que se caricaturice a aquellos dirigentes laborales que no son complacientes con los patrones prepotentes, describiéndolos como líderes agresivos, resentidos, negativos, nostálgicos.
Enorme cuota de culpa en el descrédito y la desconfianza que produce este órgano ante muchos trabajadores radica en la conducta real y concreta de funcionarios clave del mismo, seleccionados y preparados por la Dirección y el Ministerio del Trabajo. Se acepta desnaturalizar su función básica y operar como instrumentos de la ideología imperante, quebrantando la ley, favoreciendo al empresariado y a su régimen económico
[60] [61]. El servicio público convertido en anestésico social.
Sirva esto para recordar que, aunque ante los ciudadanos aparezca la norma jurídica como la fuerza suprema que regula y controla a la sociedad chilena y a los órganos y poderes que en ella actúan, la realidad cotidiana de los trabajadores, y sus dirigentes, exhibe otros mecanismos de control de conductas, no confesados por sus ejecutores. Instrumentos eficaces que, alentados por el poder político y económico, actúan y funcionan al margen de las leyes, procurando como principales objetivos el conformismo y la resignación, actitudes colectivas necesarias para conservar una determinada estructura social.

Ya en Chile se está hablando un poco más sobre la distribución del ingreso nacional, o sobre la más equitativa repartición de la riqueza, sobre si es inadecuada o es perjudicial. Todos deberían saber que en la comuna de Vitacura, en los faldeos cordilleranos de la Región metropolitana, tiene su sede la organización de las Naciones Unidas para la evaluación económica de América Latina y el Caribe (CEPAL), y de que emite estudios sobre los temas señalados. Y todos deberían conocer sus últimos Informes, que revela que Chile continúa albergando uno de los regímenes económico-laborales más desequilibrados en materia de repartición del ingreso
[62].
Alfonso Hernández Molina
[1] Incluso, no pocos estudiantes de Derecho –y abogados- creen que es suficiente la norma, sin atender a si se aplica o no se aplica, o a su modo de aplicación, por parte de los órganos fiscalizadores, investigadores, policiales o judiciales; sin atender a las tareas (fácticas) de selección o discriminación, que estos órganos - y sus integrantes-, poseen; esto es, a su acción política. Se olvida que se trata de aparatos que investigan, aplican o fiscalizan el cumplimiento de normas, es decir, que más notoriamente trabajan con alternativas u opciones; de allí, por tanto, esencialmente políticos (“este delito si se investigará, aquel no”; “esta infracción sí nos importa, aquella no”; “a este empleador sí se sancionará, a aquel no”; “a este contribuyente sí se castigará, a aquel no”, etc.). Recordemos que toda actividad humana implica optar, elegir, seleccionar. Como señaló Luis JIMÉNEZ DE ASÚA, lo que se vincula o relaciona no puede ser neutral.
Medularmente, el palo al pobre; al poderoso la absolución o la sanción mínima; esta última vía, en las escasas veces que se le sanciona, cuando tuvo la mala idea de enfrentar a personas o sectores aun más poderosos que él, como grafica ZAFFARONI.
También importa atender a aquellos aparatos de más directa influencia social (y política) sobre gente modesta, tal como el llamado Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS.
[2] Comprobamos cuán pertinente es la advertencia expresada por Michel FOUCAULT -y, cuatro décadas antes, por Antonio GRAMSCI- en orden a poner atención en las instituciones aparentemente neutras e independientes, situando los puntos de actividad, los lugares y las formas bajo las cuales se ejerce el control político.[3] Ajustada a la descripción que, recordando a FOUCAULT, expresó Enrique MARÍ, en Doctrina Penal, año 7, número 27, Depalma, Buenos Aires, 1984.[4] Artículo 3, letra c.[5] La Inspección del trabajo, Manual de educación obrera, OIT, Ginebra, 1986, pág. 12.[6] La inspección del trabajo. Manual de educación obrera, citado, pág. 19.[7] Véase, de Fernando ORTIZ LETELIER, El movimiento obrero en Chile. 1891- 1919, edición póstuma de Michay s.a., Madrid, 1985, págs. 236 y ss.[8] Ya en el año 1907 se comisiona a la Sección de Estadísticas Agrícolas del entonces Ministerio de Industrias y Obras Públicas el confeccionar un catastro de número y clase de operarios y estudiar las jornadas de trabajo y sus condiciones en las industrias del país. El año 1919, año de creación de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, en Chile se establece la estructura y funciones de la Oficina del Trabajo del citado Ministerio. En 1924, la ley 4.053 dispuso que la Oficina del Trabajo se denominara Dirección General del Trabajo, dependiente del Ministerio del Interior.[9] Primordial es que mantenga su biblioteca permanentemente abierta, y disponible al público.[10] Destacando la importancia esencial, que suministra sentido a la existencia de este Servicio público, el Código del trabajo en su artículo 476 reitera que la función fiscalizadora de la legislación laboral corresponde a aquél.[11] Tanto en el caso de los trabajadores afiliados al sistema previsional estatal (Cajas de previsión y Servicio de seguro social, hoy refundidos en el Instituto de normalización previsional, INP), como de aquellos adheridos al sistema de previsión implantado en 1980 mediante el decreto ley 3.500 (Administradoras privadas de fondos de pensiones), sus empleadores deben declarar y pagar tales cotizaciones dentro de los diez primeros días del mes siguiente al cual se devengaron las remuneraciones afectas a aquéllas (ley 17.322, de 1970, art. 22; decreto ley 3.500, de 1980, art. 19).[12] Si un trabajador desea formular, ante dicho organismo público, denuncia por infracciones a las leyes laborales, o reclamo por un despido injustificado, indebido o improcedente, puede ser representado por otra persona, por ejemplo un dirigente sindical. Es más, si el trabajador requiere a su sindicato para su representación, la organización está obligada a actuar a su nombre (Código del trabajo, art. 220, número 1).[13] Art. 184, inciso 3º, y art. 191, inciso 2º, del Código laboral, modificado por ley 19.481. La Orden de Servicio 5, de abril de 1997 instruyó en la aplicación de tales obligaciones.[14] No obstante ello, dichas Inspecciones deberá llevar a cabo, en forma previa a la denuncia, una mediación entre las partes a fin de agotar las posibilidades de corrección de las infracciones constatadas (art. 486, inciso 6º ). Precepto muy conveniente para las orientaciones patronales, se sustenta en una falacia muy de moda, que desvirtúa el Derecho del Trabajo: que patrones y trabajadores son partes iguales, equilibradas, con igual fuerza. Es decir, violaciones a derechos constitucionales básicos pueden ser “arreglados” por la patronal, sin ninguna sanción.[15] Ley 19.175, “Diario Oficial” de 11 de noviembre de 1992, Orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional.[16] Ley 19.175, citada.[17] Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, Decreto con fuerza de ley 1-19.653, de Ministerio Secretaría General de la Presidencia, “Diario Oficial” de 17 de noviembre de 2001.[18] Estatuto Administrativo, Decreto con fuerza de ley 29, de Ministerio de Hacienda, “Diario Oficial” de 16 de marzo de 2005.[19] Atención con el trabajo de niños menores, particularmente el desenvuelto en las cadenas de supermercados y con directo beneficio para tales empresas, labores muchas veces superiores a sus fuerzas y en horarios y lugares que implican peligro concreto para su integridad. Ello, a vista y tolerancia de los obligados a proceder.[20] Nuevo inciso 2º del artículo 17 del Código laboral, introducido por ley 20.069, “Diario Oficial” de 21 de noviembre de 2005.[21] Estatuto Administrativo, Decreto con fuerza de ley 29, de Ministerio de Hacienda, “Diario Oficial” de 16 de marzo de 2005.[22] Resolución 807, exenta, “Diario Oficial” de 5 de junio de 2000.[23] Ya desde los inicios de los noventa, altos funcionarios del Ministerio del Trabajo expresaban públicamente que el esquema laboral “es bipartito en lo específico”; entre otros, Eduardo Loyola, subsecretario del Trabajo en 1993, al que después, al igual que muchos exfuncionarios de la Concertación (y no sólo de la dictadura), se le ubica como asesor privado del empresariado en temas laborales (“El Mercurio” de Valparaíso, 28 de noviembre de 1993).[24] Véanse, entre otros, los arts. 161, 334 letra a, y 381 del Código del trabajo. La vía preferentemente utilizada ha implicado insuflar resignación social y alentar sometimiento en la base laboral, reduciendo el sindicato prácticamente al papel de organizador del paseo anual de la empresa. La dependencia ideológica -y conductual- de algunos líderes sindicales respecto de ciertos intelectuales integrados al régimen económico e ideología imperante, es evidenciada por Jorge ROJAS y Antonio ARAVENA, en “El mundo sindical y el trabajo asalariado en Chile”, incluido en el volumen Trabajadores y empleo en el Chile de los noventa, de Patricio Escobar (editor), LOM, Santiago, 1999, pág. 164, nota 52.[25] En 1994 (noviembre 2), y debido a la pública denuncia de labores extraordinarias ilegales (140 horas extras mensuales) que realizó el sindicato de trabajadores de empresa Portuaria Panul ltda., de San Antonio, se personaron en la empresa dos funcionarios de la Unidad marítimo portuaria de la Dirección Regional del Trabajo, Valparaíso, uno de ellos Rodrigo Morales Cáceres, jefe de la misma. Además de exhibir una comprensiva actitud sobre la conducta patronal, prometieron fiscalizar la situación laboral de Panul Ltda. una vez finalizado el proceso de negociación colectiva que entonces se desenvolvía, dejando tan grave infracción, en la práctica, a la “negociación entre las partes”.[26] La ley 16.455, de 1966, sobre terminación de contrato de trabajo, significó un avance en el resguardo de la estabilidad en el empleo; mediante decretos leyes, la dictadura ya en 1973 la desvirtuó. Véase, del autor, Sobre el derecho a la estabilidad en el empleo. Presentación en Power point, Valparaíso, 2007.[27] Vertidas en un Informe Oficial, que en 2001, la entonces directora del Trabajo, María Feres, debió evacuar al presidente de la Comisión investigadora de incumplimientos empresariales de la normativa laboral vigente, de la Cámara de Diputados, Ord. 2697, de 17 de julio de 2001, número 8, págs. 36 y ss.[28] Vicios sancionados por el Estatuto Administrativo (DFL 29, Hacienda, 2005), cuerpo que regula la conducta de los funcionarios públicos. Recordemos que dicho texto legal establece como obligaciones de cada funcionario, entre otras, el orientar el desarrollo de sus tareas al cumplimiento de los objetivos de la institución y a la mejor prestación de los servicios que a ésta corresponden, y el realizar sus labores con esmero, cortesía, dedicación y eficiencia (art. 61). Además, prohíbe a todo funcionario “someter a tramitación innecesaria o dilación los asuntos entregados a su conocimiento o resolución, o exigir para estos efectos documentos o requisitos no establecidos en las disposiciones vigentes” (art. 84).[29] Entre otros, Balances y Estados de Resultados.[30] 28 de agosto de dicho año. Véase la historia en el dictamen 6255/289, de 26 de octubre de 1994, de la Dirección del Trabajo.[31] 3 de junio de 1992.[32] Resolución 22, de 1994.[33] Dato curioso, en su despacho exhibía un reconocimiento de la empresa transnacional Nestlé, por su participación en actividades de capacitación laboral. Susceptible de ser increpado en su propia oficina sin reacción, es un caso público y notorio de corrupción funcionaria.[34] Ministro de Hacienda de Aylwin y luego director del FMI.[35] Ministro de la Vivienda de Aylwin y luego presidente del Consejo Nacional para la superación de la pobreza. En 2006, en tal directorio se incluía a Jorge Rodríguez Grossi. Parece que el PDC, posee un cupo permanente en dicha transnacional.[36] Resolución 20, de 8 de febrero de 2001.[37] El afán de justificar lo injustificable les motivó a citar a los dirigentes sindicales a una reunión en el recinto de la Inspección Provincial de San Antonio, a la cual llegó la asesora jurídica regional (Erica Flores), y el propio Director Regional subrogante (Jiménez); sus alegaciones dejaron en claro a los sindicalistas que no existe voluntad oficial de proteger los derechos sociales de los trabajadores; éste último incluso alegó la “autonomía” de las empresas y “las reglas del mercado”, olvidando que a él le corresponde aplicar la ley y no la política económica.[38] El cual obliga a los patrones, durante los procesos negociadores, a suministrar los antecedentes necesarios para la justificación de sus argumentaciones, sin restringir tal deber.[39] Pág. 4. Fue elaborado por una abogada; de inmediato en la misma Dirección se generaron severas críticas a su contenido, avisándose su modificación. Y es que la excepción confirma la regla.[40] Código laboral, art. 331.[41] Documento denominado Anexo 1, Modelo Resolución, del Departamento de Negociación Colectiva, de 1996, pág. 39.[42] En esencia, obligar a otro a suscribir un documento que le produce perjuicio económico: art. 438 del Código penal.[43] Básicamente, obligar a otro a hacer lo que no quiere: art. 494, número 16, del Código penal.[44] Código del trabajo, art. 10, número 3.[45] Es otra manifestación de la llamada movilidad laboral, es decir, pleno arbitrio o facultad al empresario, para asignar al trabajador las tareas o prestaciones que desee establecer en el contrato. La alteración introducida por la reforma guarda importancia esencial al menos por tres rasgos: primero, por que juega o se divierte con la libertad y la energía humana, la del trabajador; segundo, porque expande la capacidad patronal de despido inmediato sin indemnización; en efecto, recordemos que el artículo 160, número 7, establece como causal de despido inmediato el incumplimiento grave de las obligaciones que impone el contrato. Tercero, por que no combate el desempleo; por el contrario, estimula a exprimir o apretar a pocos, para que desenvuelvan muchas tareas: ahora existirán trabajadores para todo servicio.[46] Véase el dictamen 4016/90, de 8 de junio de 1990, de la Dirección del Trabajo.[47] De 19 de julio de 1994.[48] Dictamen número 5849/387.[49] Ordinario 5370/312, de 25 de octubre de 1999. En este dictamen, tal como ya lo avisamos, confiesan su actual orientación: “[La Dirección del Trabajo] estima aconsejable al caso procurar que cláusulas convencionales suscritas por ambas partes y que en la práctica han resultado lesivas para los trabajadores, sean modificadas o dejadas sin efecto razonadamente y por consentimiento mutuo de las partes involucradas, evitando intervenciones administrativas -que a la postre- pudiesen resultar más perturbadoras que la situación que se pretende remediar” [tal cual].[50] Código laboral, arts. 232 y 261.[51] Artículo 2, número 11.[52] El modelito de estatutos suministrado por tal Dirección, basándose en las modificaciones legales a la normativa laboral de 2001, se caracteriza por gruesos atentados al Castellano. Además, tal como lo indicamos, y pese a que la ley no obliga a ello, en materia de votaciones de censura al directorio, tema delicado, dispone poner carteles con los cargos presentados (que pueden ser verdaderos o no), en la sede social e, incluso, en el lugar de trabajo. Con ello, el empleador gozará observando cómo se injuria al directorio. Veamos:
“Artículo 38. El directorio podrá ser censurado [...] La votación pertinente se dará a conocer a los asociados con no menos de cinco días hábiles anteriores a la realización de la votación correspondiente, en asamblea especialmente convocada o mediante carteles que se colocarán en lugares visibles de la sede social y/o lugar de trabajo, y que contendrán los cargos presentados. En la misma forma se dará publicidad a los descargos que desee exponer el directorio inculpado.
Artículo 39. La comisión, integrada de acuerdo con lo señalado en el artículo precedente, fijará el lugar, día, hora de iniciación y término en que se llevará a efecto la votación de censura; todo lo cual se dará a conocer a los socios mediante carteles colocados en lugares visibles de la sede sindical y/o lugar de trabajo, con no menos de tres días hábiles anteriores a la realización de la votación”.
Tales preceptos se localizaban, respectivamente, en el artículo 43 del texto usado hasta 1991, y en el artículo 32 del texto utilizado hasta el 2001.
[53] Art. 5 del Código laboral.[54] La Inspección del trabajo. Manual de educación obrera, Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 1986, pág. 19.[55] Ley 19.010, de 1990.[56] Mensaje presidencial 100, de 1990, párrafo 8º.[57] Explicación que no resiste análisis pero que resulta muy reveladora, fue expuesta a fines de 1991 por Eduardo Sanhueza Muñoz ante numerosos sindicalistas de San Antonio. A tal persona, desde esa fecha se le han asignado numerosos cargos, relacionados directamente con la conducta funcionaria interna y con sindicalistas, tales como jefe nacional administrativo, jefe nacional de negociación colectiva, director regional en Antofagasta, director regional en Magallanes, y luego asesor oficial de proyectos legislativos del área marítima y portuaria. En septiembre de 1996 fue denunciado por los trabajadores exonerados políticos de la Compañía Chilena de Tabacos s.a., por incumplimiento de deberes funcionarios ya desde 1991.[58] Orientación oficial que, de haber sido obedecida por el sindicato de trabajadores de Portuaria Panul Ltda., o por el Cuerpo de Vigilantes de la entonces Emporchi San Antonio, habría impedido alcanzar los mejoramientos reales que, en su momento y gracias a su voluntad, conquistaron en sus negociaciones colectivas de la década de los años 90, superiores a tales porcentajes.[59] En verdad, requiere especial atención la influencia que, no sólo sobre ideas y opiniones, sino sobre toda nuestra personalidad ejercen las valoraciones y modos de ser proyectados por órganos e instancias de poder, configurándonos o moldeándonos para desempeñar roles ya determinados por aquéllas, convenientes para mantener el orden imperante.
En otras palabras, los muy diferentes papeles que se nos asignan y se nos inculcan según el grupo económico social al que pertenecemos. Así, los trabajadores, y los hijos de trabajadores, tendríamos por destino “natural” el taller, la oficina o la fábrica; deberíamos reducir nuestras expectativas, limitar aspiraciones, asumiendo como “virtudes” la modestia, la obediencia y la subordinación, deberíamos aprender a ser resignados y sumisos. Tales características resultan muy distintas de las que se enseñan a los propietarios y gestores de la gran empresa, y a sus hijos, instruidos desde temprano en exhibir seguridad, grandeza y altivez, en desarrollar habilidad y lenguaje, en saber hablar y mandar a sus trabajadores. Las apreciaciones de Louis Althusser resultan fundadas. Véase su ya clásico estudio, Ideología y aparatos ideológicos de Estado, traducción de Oscar L. Molina S., incluido en el volumen colectivo La influencia social masiva, Psicología Social número 11, Ediciones Universitarias de Valparaíso, 1971, págs. 75 y ss.
[60] Otra vía se constituyó por la facultad gubernamental de designar las entidades de asesoría sindical beneficiadas con financiamiento oficial, generado por el denominado Fondo para la modernización de las relaciones laborales y desarrollo sindical, (ley 19.644, de 1999), que proyectó el anteriormente llamado Fondo de capacitación y formación sindical.
Durante los años noventa muchos asesores, dependientes de las llamadas ONGs laborales, ingresaron al Ministerio del Trabajo y a la Dirección del Trabajo, generándose un estrecho vínculo, no oficial, entre tales instituciones privadas y dichos órganos públicos. Y no son el rigor ni la capacidad los parámetros de selección: recuerdo que en 1994 se asignó a Cetra Ceal más de un millón doscientos mil pesos (cantidad considerable en esa época) para realizar tres charlas sobre legislación laboral a una veintena de trabajadores de la empresa pesquera Sopesa, San Antonio. Como parte de tales charlas, a dichos trabajadores se les suministró material escrito sobre la ley 19.069, ley que ya había sido sustituida por el nuevo Código del trabajo.
[61] Tendencia conductual extendida a altos funcionarios del aparato público chileno. En febrero de 2003, ante una petición de un sindicato de la esfera extraportuaria de San Antonio, V región, destinada a que el respectivo gobernador provincial, agente del Presidente de la República, actuara para evitar la agudización de un conflicto laboral (social, al fin), dicho gobernador, para acceder a la intervención, requirió a sus dirigentes que debían solicitarle aquello de modo público, y que él se encargaría de “llevar las cámaras”.[62] Uno de ellos: Panorama social de América latina 2006, Capítulo I (Pobreza y Distribución del ingreso), CEPAL, Santiago, febrero de 2007, págs. 53 y ss.